Au carrefour de l’évaluation de la durabilité, de l’évaluation régionale et stratégique et des partenariats avec les Autochtones

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Le projet

En matière de pratiques d’évaluation des impacts au Canada, les éléments les plus prometteurs et les plus en mal d’innovations ont trait à trois transitions :

  • la transition de régimes d’évaluation ne visant qu’à atténuer les pires effets sur l’environnement à des régimes en vertu desquels les projets proposés doivent améliorer la durabilité à long terme;
  • la transition d’évaluations portant uniquement sur des projets à des évaluations qui tiennent également compte de préoccupations de plus grande portée sur le plan des politiques, des effets cumulatifs et de solutions de rechange plus générales au niveau régional et stratégique;
  • la transition de l’acceptation des peuples et des organismes autochtones à titre de participants aux évaluations à l’établissement de partenariats d’évaluation prévoyant le partage des pouvoirs et où le pouvoir décisionnel des corps dirigeants autochtones est reconnu dans le cadre d’ententes de cogouvernance.

Les autorités chargées des évaluations, les parties prenantes, les chercheurs et les praticiens au Canada et ailleurs font face depuis des décennies à des pressions et à des attentes à ces égards. L’insuffisance des interventions s’est avérée coûteuse jusqu’à maintenant. Plusieurs conflits récents reliés aux évaluations et les pertes de crédibilité qui en ont découlé sont en partie attribuables à l’incapacité de la gouvernance d’ensemble d’inverser des tendances non durables, de faire face à de grandes questions de politiques et de bel et bien contribuer à la réconciliation avec les peuples autochtones.

Les instances canadiennes chargées des évaluations ont toutefois pris des mesures utiles. La nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact du gouvernement fédéral, entrée en vigueur en août 2019, compte parmi les plus récentes de ces mesures. Elle comprend des dispositions portant sur les trois éléments susmentionnés et pourrait en faciliter l’intégration à des évaluations régionales et stratégiques axées sur la durabilité et menées avec des partenaires autochtones. Des éclaircissements sur la mise en application de la Loi sont en voie d’être fournis.

Cette synthèse vise à donner aux responsables de l’élaboration des politiques et aux autres participants aux évaluations une solide assise de connaissances qui leur permettra d’exploiter le potentiel de cette nouvelle loi fédérale et de possibilités similaires dans et avec d’autres instances.

Les principales constatations

Le rapport décrit d’abord les fondements généraux des évaluations axées sur la durabilité; il examine ensuite les évaluations régionales et stratégiques axées sur la durabilité, en s’attardant plus particulièrement aux cas qui font intervenir des partenaires autochtones. L’éventail des possibilités est illustré en comparant des études de cas sur les processus de planification et d’évaluation menés au Yukon, notamment dans le cadre d’initiatives en cours avec les Tr'ondëk Hwëch'in de la région de Dawson, et des études sur les initiatives de collaboration à paliers multiples et de cogouvernement établies par la nation Haïda.

En voici les principales constatations.

  • Des évaluations axées sur la durabilité sont effectuées partout dans le monde, sous diverses formes. Elles ont commencé au Canada bien avant que le vocabulaire de la durabilité ne devienne courant, au milieu des années 1980. Les récentes consultations du gouvernement fédéral sur la réforme des évaluations ont fait ressortir un large appui au principe selon lequel les projets qui font l’objet d’évaluations devraient contribuer à l’amélioration générale de la durabilité. En d’autres termes, ces projets devraient améliorer nos perspectives de bien-être durable. Les évaluations axées sur la durabilité supposent des délibérations et la prise de décisions visant l’intérêt à long terme de la population. Il faudra pour cela raffermir la volonté de s’attaquer à la non-durabilité de nombreuses activités en cours et établir des critères d’évaluation clairs axés sur la durabilité.
  • De nombreuses évaluations régionales et stratégiques, ou leurs équivalents, ont été menées au Canada, mais la plupart du temps dans le cadre de processus ponctuels. La diversité des examens pratiques et la réflexion qui y est associée sur les objectifs fondamentaux, les options structurales, les relations avec les évaluations de projets et les méthodes de mise en application fournissent un fondement solide à la synthèse des premiers enseignements sur l’essence même et sur les processus nécessaires ainsi que sur les outils utiles et les approches efficaces. Toutefois, la documentation fait état des défis suivants : convaincre de multiples instances de participer, attribuer les rôles et les responsabilités et produire des documents d’orientation crédibles et faisant autorité pour les activités des projets.
  • Il faudra probablement conclure des partenariats de collaboration avec des corps dirigeants autochtones pour la plupart des évaluations régionales au Canada et peut-être même pour de nombreuses évaluations stratégiques de politiques, plans et programmes généraux. Toutefois, les partenaires autochtones diffèrent des partenaires des gouvernements fédéral et provinciaux. Ces trois types de partenaires ont désormais des droits et des rôles enchâssés dans la Constitution, mais la réaffirmation et la reconnaissance graduelle des droits des peuples autochtones revêtent une signification particulière en ceci qu’elles s’inscrivent à contre-courant de l’histoire du colonialisme et des tentatives d’élimination des cultures et du pouvoir des Autochtones. Les partenariats conclus avec des Autochtones aux fins des évaluations supposent le rétablissement et la mise en application de leur pouvoir et de leur manière de voir les choses, de délibérer et de prendre des décisions.

Ce que cela suppose pour les politiques

Au carrefour de la durabilité, des évaluations régionales et stratégiques et des partenariats avec les Autochtones, il existe de nombreux moyens d’explorer l’innovation dans l’évaluation des impacts, mais il y a aussi des défis à relever, dont les suivants.

  • Il faudra recourir à des approches expressément axées sur la durabilité lors de la conception et de la mise en application des lois, des politiques, des processus et des pratiques en matière d’évaluation. La réussite des évaluations axées sur la durabilité dépend tout particulièrement d’une communication claire des attentes et des motifs des conclusions, lesquels s’appuient sur des critères d’évaluation explicites établis en fonction d’exigences communes nécessaires au cheminement vers la durabilité et en tenant compte des particularités et du contexte propres à chaque cas.
  • Les évaluations régionales et stratégiques doivent être axées sur la durabilité et donner lieu à des produits crédibles faisant autorité, notamment des politiques, des plans, des programmes et des moyens de mise en œuvre efficaces. Les expériences passées indiquent qu’il faudra disposer d’une variété de modèles de processus pour que les évaluations régionales et stratégiques puissent être adaptées à une vaste gamme de besoins, de participants, de capacités et d’échéances.
  • La participation d’organes autochtones à la cogouvernance des évaluations ne signifie pas que différentes structures et responsabilités seront modérément intégrées aux évaluations, mais plutôt qu’il faudra préserver l’intégrité d’approches complémentaires, mais passablement différentes, qu’il faudra promouvoir avec détermination. Dans le cas des évaluations régionales et stratégiques axées sur la durabilité, cela se traduira bien souvent par un maillage des approches autochtones et non autochtones en matière de délibérations et de décisions. Enfin, les évaluations devront non seulement mener à l’établissement de politiques, plans, programmes et projets régionaux et stratégiques, mais également à la création de structures pour la gouvernance conjointe de la mise en œuvre.

Complément d’information

Rapport intégral (en anglais)

Coordonnées des chercheurs

University of Waterloo

Dayna Nadine Scott, professeure, Osgoode Hall Law School et Faculté des études de l’environnement, Université York dscott@osgoode.yorku.ca

Meinhard Doelle, professeur, Schulich School of Law, Dalhousie University et World Maritime University, Suède mhd@wmu.se

A. John Sinclair, professeur, Institut des ressources naturelles, Université du Manitoba john.sinclair@umanitoba.ca

Les opinions exprimées dans cette fiche sont celles des auteurs ; elles ne sont pas celles du CRSH, de l'AEIC ni du gouvernement du Canada.

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