Enseignements tirés, bonnes pratiques et lacunes cruciales des évaluations environnementales régionales : synthèse de la documentation canadienne et internationale

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Le projet

Les gouvernements, l’industrie, les organisations non gouvernementales et la population considèrent de plus en plus l’évaluation des impacts sur l’environnement à l’échelle régionale comme un moyen viable de comprendre et de traiter de manière proactive les questions ayant trait aux impacts cumulatifs sur l’environnement des programmes de développement proposés, impacts tels que les émissions de carbone, la perte de biodiversité, le morcellement des habitats et la pollution des bassins versants.

L’évaluation à l’échelle régionale est un élément discrétionnaire de la législation sur l’évaluation des impacts des projets au Canada. Il existe toutefois peu de recherches sur l’étendue de cette pratique au Canada et ailleurs et sur les enseignements à en tirer qui pourraient appuyer sa mise en application. À partir d’un examen de la documentation universitaire et de la documentation grise publiées de 2000 à 2020, le projet a permis d’établir les caractéristiques de la pratique de l’évaluation régionale. Il a également mis en relief certaines bonnes pratiques émergentes susceptibles d’accroître la valeur ajoutée de l’évaluation régionale dans la prise des décisions ayant trait à la mise en valeur et à la conservation des ressources naturelles.

Les principales constatations

L’analyse de 42 évaluations régionales canadiennes et 10 évaluations étrangères a permis de constater que la pratique de l’évaluation régionale au Canada s’est concentrée dans les provinces et territoires de l’ouest et du nord du pays. Près de 75 p. 100 des rapports finaux d’évaluation régionale ont été publiés au cours des dix dernières années, et près de la moitié de ceux-ci, au cours des cinq dernières années. Le nombre croissant d’initiatives d’évaluation régionale au Canada indique un intérêt grandissant pour cette forme d’évaluation, malgré l’absence d’exigences réglementaires ou législatives à cet égard. Divers ordres de gouvernement (surtout provinciaux) et des partenariats public-privé ont lancé la plupart des initiatives d’évaluation régionale au Canada; huit (soit 20 p. 100) ont été menées par des communautés autochtones.

Des 42 évaluations canadiennes examinées,

  • 27 (64 p. 100) comportaient une composante stratégique;
  • 37 (88 p. 100) ont mis l’accent sur les effets cumulatifs sur l’environnement;
  • 23 (55 p. 100) ont abordé ces deux éléments.

Des dizaines de méthodes et d’outils sont employés pour évaluer les impacts sur de nombreuses composantes. La participation du public et les connaissances traditionnelles sont utilisées couramment dans la pratique de l’évaluation régionale, tandis que l’analyse de scénarios est nettement moins courante. À l’échelle internationale, la pratique de l’évaluation régionale est très répandue, et on y a recours pour diverses raisons, entre autres, pour faciliter l’implantation d’industries d’importance nationale, l’approbation rapide de programmes d’investissement dans les infrastructures et l’établissement de partenariats consultatifs entre les scientifiques et les responsables des politiques. Divers organismes des Nations Unies s’emploient activement à promouvoir certaines formes stratégiques d’évaluation régionale.

Des 64 articles universitaires analysés, seuls 12 (soit 19 p. 100) proposaient des évaluations spécifiques de la pratique de l’évaluation régionale. D’autres portaient sur l’élaboration de concepts et de cadres, l’intégration de principes, l’intégration de l’évaluation régionale dans la planification et dans l’élaboration de politiques, de même que sur des méthodes, outils et techniques prometteurs. Au fil du temps, l’évaluation à l’échelle régionale a de moins en moins eu pour objet de faciliter l’approbation de projets et a porté de plus en plus sur des questions de gouvernance, sur le renforcement des capacités des établissements et la consolidation des relations entre les établissements, ainsi que sur les dimensions sociopolitiques, l’innovation et la collaboration en matière de sciences et de gestion.

Dans l’ensemble, on observe un écart important entre la documentation et la pratique de l’évaluation régionale et de graves lacunes dans les rapports produits et l’analyse des expériences, en particulier dans le cas des premières tentatives d’évaluation régionale effectuées il y a dix ans ou plus. En outre, très peu d’articles universitaires sur l’évaluation régionale abordent des sujets que l’on estime importants pour l’évolution de l’évaluation des impacts et l’avenir de cette dernière au Canada, notamment les changements climatiques, le genre, l’équité et l’impartialité, les compromis et les contextes autochtones et nordiques.

Ce que cela suppose pour les politiques

La pratique de l’évaluation régionale en est à ses débuts. Il est possible d’en cerner les apports (dynamisme, objectifs, portée, composantes valorisées, intrants et ressources, activités d’évaluation, hypothèses et incertitudes, public, etc.) et les extrants immédiats sous forme de programmes et de documentation de cas (y compris des rapports sur la portée, des rapports préliminaires et finaux, des plans d’action, des observations publiques sur les rapports, etc.). Toutefois, il est trop tôt pour vérifier les prévisions ou déterminer les incidences dans la plupart des cas (à moyen ou à long terme, exprimées en changements dans les connaissances, la sensibilisation, les pratiques ou les conditions).

Le gouvernement fédéral doit définir des objectifs et des attentes clairs pour les évaluations régionales lancées en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, par exemple pour l’évaluation des questions climatiques, nordiques, autochtones et d’autres questions clés. Il doit également préciser en quoi l’évaluation à l’échelle régionale de ces questions diffère de l’évaluation des impacts cumulatifs axée sur les projets, telle qu’elle est définie dans la Loi. Les pratiques d’évaluation régionale sont variées, et il ne faut pas présumer des liens qu’elles peuvent avoir avec l’évaluation d’impact réglementaire ni des avantages connexes.

Les gouvernements fédéral et provinciaux devraient tenir compte des rapports d’évaluation régionale existants lorsqu’ils envisagent de futures initiatives dans les mêmes régions. Ils devraient tirer parti des initiatives d’évaluation régionale pour faire progresser les sciences de l’environnement et l’élaboration des politiques environnementales : les évaluations régionales peuvent servir d’incubateurs pour de nouvelles recherches et pour des expériences ultérieures de gestion de l’environnement. Elles peuvent contribuer à l’étude des seuils, des limites et des points de bascule écologiques et à celle de la résilience des systèmes socioécologiques, qui sont tous des aspects essentiels du développement durable.

Étant donné le petit nombre d’analyses de cas approfondies dans la documentation universitaire et le caractère précoce des incidences observées, il serait prématuré de tenter de juger ce que l’évaluation régionale peut ou ne peut pas accomplir de manière réaliste. Il est clair que la diversité, l’ambition et la dynamique positive observées dans toutes les évaluations régionales examinées, conjuguées à l’augmentation des incidents de pratique au Canada et ailleurs, indiquent que l’on croit généralement que des avantages substantiels pourraient en être tirés aussi bien en ce qui concerne la procédure à suivre que les échanges entre les différents partenaires.

Complément d’information

Rapport intégral (en anglais)

Coordonnées des chercheurs

Jill Blakley, professeure agrégée, Département de géographie et d’aménagement et School of Environment and Sustainability, University of Saskatchewan jill.blakley@usask.ca

Bram Noble, professeur titulaire, Département de géographie et d’aménagement, University of Saskatchewan b.noble@usask.ca

Karen Vella, professeure agrégée et directrice, patrimoine bâti, Faculté des sciences et du génie, Queensland University of Technology karen.vella@qut.edu.au

Jérôme Marty, directeur de projet, Conseil des académies canadiennes jerome.marty@cca-reports.ca

Les opinions exprimées dans cette fiche sont celles des auteurs ; elles ne sont pas celles du CRSH, de l'AEIC ni du gouvernement du Canada.

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